來源：區域經濟評（píng）論

黨的十八大報（bào）告提出必須樹立（lì）尊（zūn）重自（zì）然、順應自（zì）然（rán）、保護（hù）自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地（dì）位，融入經濟建設、政治建設、文化建（jiàn）設、社會建設各方麵和全過程。黨的十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。黨的十（shí）九大報告提出堅定實（shí）施區域協調發展戰略、可持續發展戰略。2018年（nián）5月，習近平（píng）總書記在全國生態環境（jìng）保護大會上指出，生態文明建設是關係中（zhōng）華民族永續發展的根（gēn）本大計，綠色發展是（shì）構（gòu）建（jiàn）高質量現代化經濟（jì）體係的必（bì）然要求。由此可見，將生態文明和綠（lǜ）色發展理念融入區域經濟發展之中是落（luò）實區域協調發展戰略的應（yīng）有之義。針對如何（hé）實現這種融（róng）合發展，筆者從以下三個（gè）方（fāng）麵展開討論。

一、區域經濟發展中的生態環境問題

如何從（cóng）學理層麵認識區域經濟發展中的生態環（huán）境問（wèn）題是香蕉影视需要解決的基礎性問題。筆者認為，應該從以下（xià）四個方麵入手。

第一（yī），區域經濟中要考慮的（de）生態環境問題有三類。一是區域生（shēng）態環境維護問題。這是指為維護區域生態環境而對（duì）區域經濟發展水平（píng）進行約束，為減少生態環境損害而對生產和消費（fèi）活動的強度進（jìn）行約束（shù），並對所要維護的（de）生態（tài）功能區的責（zé）權（quán）利進行合理（lǐ）配置，對作（zuò）為公共品的生態環境進行維護，同時對責任分擔和限製搭便車行為進行（háng）機製設計。二是區域生態環境損害（hài）問題。一定時期內，區域生態環境所能承受的汙染和損害是有一定承載力限度的，所以區域經濟的規模也必須是有所限製的。區域經濟應（yīng）在適度汙（wū）染（rǎn）排放的約束下，優（yōu）化配置經濟（jì）規模。同時在可承載的生態環境損害範圍內，優化配置汙染權、排放（fàng）權等資源。三（sān）是（shì）區（qū）域生態環境（jìng）治理（lǐ）問題。這是指經濟活動中為消（xiāo）除或減（jiǎn）低伴生環境影響和環境累積影響以及為恢複環境係統功能而進行的投入活動。環境治理的方式主要（yào）包括規製約束下的治理選擇、追求效率的市場化（huà）治理、作為公共品的治理、治理中的搭便車等。

第二，維持區域（yù）生態環境的可持續性必須對區域內（nèi）各主體的經（jīng）濟活動進行約束。任（rèn）何經濟主體（tǐ）都有為此而減排降（jiàng）耗的責（zé）任，共同而有區別的責任是各主體承擔相應責任的（de）基（jī）本準則。各主體都要遵循以下行為準則：可再生（shēng）資（zī）源的使用速度不得超過其再生速度、汙（wū）染物和廢棄（qì）物的排放速（sù）度（dù）不得超過地球生態係統的自淨化速度、不可（kě）再生資源的利用速度不得超過尋找其替代資（zī）源的（de）速度。

第三，區域生態環境問題也是地區間利（lì）益（yì）關係的一（yī）種表現形式。要著重以（yǐ）公平性原則來協調地區間生態環境的利益（yì）關（guān）係，一是生態維護責任分擔與生態利益分享的公平問題，二是汙染權的公（gōng）平配置問題，三是生態環境治理責任分擔的公（gōng）平問題。適用的公平性準則主要包括：帕累托改進原則，即在實（shí）現某一方利益時，不（bú）得損害其他方利益;卡爾多改進原則，即在實現某一方利益而（ér）損害另（lìng）一方利益時，應給予受損方足夠的（de）補償;羅爾斯公正原則，即（jí）在出現不均衡時，應著重關注處（chù）於最不利地位者的利益;代際原則，即在可能產生（shēng）長遠影響的情形下，以不損（sǔn）害（hài）後代人（rén）的利益為原則。

第四，正確（què）認識和處理（lǐ）局部可持（chí）續發展與全域可持續發展的關係。從（cóng）根本（běn）上來說，隻有全域可持續發展才具有根本性的（de）意義，局部隻能是在全域可持續發展中分擔其責任。如果單純以局部的財富均衡評價可持續發展，那麽可能出現各種（zhǒng）不可（kě）持續的情形。例如，若（ruò）以單個（gè）區（qū）域為評價對象，人們會誤認為人造資本與自然資本（běn）可互相替代，從而導致人們無限製地消耗自然資本;人（rén）們在（zài）確定不同時（shí）期價值的折現率時，往往偏向於選擇對（duì）其自（zì）身更加有（yǒu）利的折現率;即使單個區域能夠實現社會資本的代際財富均衡，但卻不能保證以公（gōng）平合理的方式實現。要想解決以上這（zhè）些問題，我（wǒ）們必須堅持全域可持續發展的原則，不得刻意照（zhào）顧某一區域的利益（yì）。

二（èr）、區域經濟聯（lián）係與（yǔ）生態環（huán）境聯係的矛盾與協調

一個區（qū）域（yù）與周邊區域、與整個流域（yù）之間必（bì）然存在生態聯係與經濟聯係的相互交織（zhī）。例如，一個大型（xíng）湖泊周邊的各個（gè）區域之間、一（yī）條河流上下（xià）遊區域之間、一個森林所涵蓋（gài）的區域之間，其經濟利（lì）益（yì）和經（jīng）濟成本因行政區劃而相互分（fèn）離，但生態利益和生態影響則作為整體無法割裂。在區域的經（jīng）濟發（fā）展過程中，往往（wǎng）容易出現（xiàn）這樣一些現實問題：一（yī）是江河、湖泊、森林的生態功能的維（wéi）護者與生態功能的受（shòu）益者之間責（zé）權利不對等，生態受益（yì）者未向生態（tài）維護者（zhě）轉移支付與其受益程度相適（shì）應的生態補償。二是（shì）各地區共同擁有的江（jiāng）河、湖泊、森林實質上是一個（gè）公有地，各地區在追求自身經濟發展的過程中，往往會通過過度消耗（hào）資源或過度汙染排（pái）放等方式（shì）來實（shí）現自身利益最大化，從而形成公有地悲劇。三是各地區共同擁有的江河、湖泊、森林，無論是生態維護還是環境（jìng）治理，隻有通過（guò）協（xié）同的方式才有可能獲得最大成效。但在現實生活中，各地（dì）區之間基於各自利益最大化（huà）的目標（biāo），或者缺乏協調而各行其是，或者相互之間存在搭便車的意願。四是（shì）由（yóu）於各地（dì）區的發展程度不同以及各地區之間的競（jìng）爭關係，在江河、湖泊（bó）、森林的生態維護、開發（fā）利用、汙染治理等方麵存在非合作博弈（yì）的競（jìng）爭狀況（kuàng）。

上述（shù）問題的根本（běn）成因主要（yào）包括三個方（fāng）麵：一是各個區域享受生態利益和汙染排放都是沒有任何代價的，從而導（dǎo）致為保護生態環境所做的貢獻（xiàn）和所蒙受的（de）損失得（dé）不到合（hé）理補償。二是各個行政區域各（gè）自為（wéi）政，製定不同的生態環境管理製度，難以滿足流域性生態環境整治的需要，導致對整個流域生態環境的治（zhì）理難以協調（diào）。三是生態環境保護政策與貧困治（zhì）理政（zhèng）策脫鉤。生態（tài）功能區往往也是經濟欠（qiàn）發達地區（qū），它們無償為發達地區提供資源，且保障生態環境通常是以犧牲其經濟開發利益為代價的，但得不到應有（yǒu）的補償。貧困區域也就不得不自行發展經濟，無可避免（miǎn）地造成（chéng）一定程度的生態環境破壞，最終導致整個區域生態環境的劣化和民眾的共同（tóng）利益受損。

為了有效協調區域經濟聯係與（yǔ）生態環（huán）境聯係的（de）矛盾，必須建立區域生態—經濟合作機製。合作內容應包括以下四個方麵：第一，建立（lì）和完善基於博弈均衡的生（shēng）態補償製度。首先，科學（xué）合理地核算各個（gè）區域的生態貢獻與環境汙染（rǎn）損失（shī），為生態補償製度的實施提供基礎（chǔ）數據。其次，嚴格（gé）實施（shī）生態（tài）補（bǔ）償的公共財政政策，將區域生態補（bǔ）償資金納入中央財政和生態受益地區財政的經常預算中，為欠發達地區提供必要的補償。第二，區（qū）域內的發（fā）達地區政府（fǔ）與欠發（fā）達地區（qū）政府之間應（yīng）在共同生態利益的前提下簽訂有關生態受（shòu）益區—生態（tài）功能區責權利的長期合約。一個區域內（nèi）的經濟發達（dá）地區應該在生態環境維護、生態環（huán）境治理、經濟發展等方麵承擔更（gèng）大的責任，並與欠發達地區形成長期（qī）合作關係，通過經濟協作、資金支持（chí）、技術支持等方式為（wéi）欠發（fā）達（dá）地區（qū）因向其提供生態利益而產生的損失給予合理的補償，從而達到發達地區的經濟利益與欠發（fā）達地區的生（shēng）態利益（yì）合理交換的目的。第三，探索有關生態環境的市場化交易製度。例如，發達地區購買欠發達地區的生態服（fú）務可（kě）鼓勵欠發達地區（qū）的生態環境保護行為，發達地區購買欠發（fā）達地區（qū）的汙染排放許可權可減少欠發達（dá）地區的汙染（rǎn）排放。第四，積極進行組織創新（xīn）。以生態聯係為（wéi）紐帶，形（xíng）成超越行政區劃的區域一體化組織，通過外部性影響內部化（huà）的方式化解地區間的利益矛盾。例如，以某一主要河流或某一湖泊的生態聯係為紐帶，從流域內上（shàng）下遊地區之間的（de）生（shēng）態聯係和（hé）經濟聯（lián）係入手，將整個區域（yù）打造成（chéng）為生態—經濟發展共（gòng）同體，並進行（háng）整個區域的生態環境與經濟發展整體規劃，從而促進整個區域生態—經（jīng）濟利益的協調與統一。目前，中國推行的河長製、湖長製就應朝著這一（yī）方向努力（lì）和完善（shàn）。

三、綠色發展理念融入（rù）區域協調發展的若幹政策主張

在追求經濟高增長的發展階段，各地區實質上存在爭投資、爭項（xiàng）目、GDP政績競位等現象。為了經濟增長目標和競位目標，在（zài）經濟增長與（yǔ）生態環境保護的權衡中，明顯地偏向於經濟增長，並將（jiāng）經濟增長作為硬目標，而將生態（tài）環境保護作為軟約束。各地區放（fàng）鬆環境規製的危害體現在三個方麵：一是對於生（shēng）態環境領域的違法（fǎ）違規（guī）行為采取放任甚至是間接鼓勵的態度，其結果就是生態環境沒有成本，損害生態環境不承擔責任，也不承擔治理成（chéng）本。二是對損害生態環境的行為隻（zhī）采（cǎi）取象征性的處（chù）罰，根本起不到威懾環境違法者的效果，更起不到追償（cháng）社會損失的作用，必然導致生態環（huán）境問題愈演愈烈，生態環境影響不斷累積，生態環境（jìng）質量不斷惡化，最終轉化為全社會和（hé）後代人的沉重負擔。三是盡管製定有較高的環境標準（zhǔn），但通過弱化環境監管的方式實質上降低了環境標準，使（shǐ）得高汙染、高耗能產業和（hé）企業依（yī）然存在。在新（xīn）的發展背景下（xià），各地區應將生（shēng）態文明和綠色發展理念融入區域（yù）協調發展之中，約束和規（guī）範區域發展行為。

1.樹立生態環境承載力約束理念，並融入區域發展規劃之中

區域作為一（yī）個經濟體，其生態環境承載力和環境容量是（shì）有限的，所以，在（zài）一定時期內，其經（jīng）濟規模必定是有限（xiàn）度的。生態環境承載力的理念體現為需求增長、技術進步、區域（yù）競爭等都應節製在一定的許可範圍內。具體體現為：一是在解決民眾基本需求之後，不過分追求物（wù）質財富（fù）的數量型增長。二（èr）是不追求以經濟高（gāo）速增長為核心的（de）增長率競爭，也不追求以拉（lā）大與其他區域貧（pín）富差（chà）距或損害其（qí）他區域利益為手段獲取的區（qū）域優勢。三是不追求以（yǐ）破壞生態環境為代價的發達水平（píng），也不追求以轉嫁生態環境影響為手段的經濟發展。生態環境承載力約束應成為各個區域發展規劃的前置條件。以雄安新區規劃為例，中共中央、國務院在《河北雄安新區（qū）規劃綱要》的批複中明確提出，合理確定城市（shì）規模，堅持以資源環境（jìng）承載能力（lì）為剛（gāng）性約束條件，科學確定雄安新區開發邊界、人口規模、用地規模、開發強度（dù）。

全國各主要區域的生態（tài）環境承載力存在顯著差異，通過對生態環境（jìng）承載力的（de）綜合分析，香蕉影视發現，尚未（wèi）突破生態環境承載（zǎi）力上限、具有（yǒu）較大發展潛力的城市包括福州、廈門(結合海峽西岸區域)、海口、杭州(結合紹興及嘉興)、寧波(結合舟山)、珠海(結合澳門及中山)等。因此，國家應該製定東南沿海新發展戰略，適當吸納生態環境（jìng）承載力較低區域的勞動力、資本等要素向（xiàng）生態環境承載力尚（shàng）有發展空（kōng）間（jiān）的區域轉移，使經濟活（huó）動對（duì）生態（tài）係統的負載適度從生態環境承載（zǎi）力較低區域向生態環境（jìng）承載（zǎi）力較高區域轉移。

在國（guó）家中心城（chéng）市建設的過程中，北京、天津、上（shàng）海、鄭州等在實現對全（quán）國經濟（jì）引領、輻射、集（jí）散功能的同時，也應充分認（rèn）識各個城市所在地區的（de）生態環境承載力差距。針對各個城市的不同生態（tài）環境（jìng）承載力（lì）確定其（qí）功能定位（wèi）、發展速度及（jí）城市規模和產業結構，尤（yóu）其要正視北京、天（tiān）津、成都、重慶、鄭（zhèng）州均為生態環境承載力較低地區的現實條件（jiàn），合理確定（dìng）這些城市及其所在城（chéng）市群的經濟規模和人（rén）口規模，避免對生態環境造成傷害。

2.明確區域內（nèi）各經濟主體對於生態環境保護（hù）共同而（ér）有區別的責任

基於共同而有區別的責任原則，區域（yù）內各經濟主體都應承擔起各自的生態環境保（bǎo）護責（zé）任（rèn）。這（zhè）些責（zé）任主（zhǔ）要包括：一是（shì）區域中遠（yuǎn）期規劃中經濟方麵的增（zēng）長率等（děng）指標須與生態環境承載力（lì）硬約束指標（biāo）相（xiàng）對應。各類經濟指標必（bì）須在生態環境承載力硬約束指標的基礎上（shàng）製定，例如，到2030年（nián）達到（dào）碳峰（fēng）值等承諾（nuò）應（yīng）作為區域中遠期規劃以及各年（nián）度（dù）規劃的前置約束，某一區域（yù）國內生產總值的限（xiàn）製量必（bì）須在碳排放配額可以承受（shòu）的範圍內，各經濟主體開展各類經濟活動必須通過提高低碳技術水平、調整低碳產業結構以及創新低碳產品、低（dī）碳技術來實現，從而推進（jìn）經濟發展方（fāng）式的轉變。二是各經濟主體須對宏觀增長目標及宏（hóng）觀（guān）政策進行生態環境影響（xiǎng）的事前評估（gū），並作為發展指標和政策製定的（de）約束性依據。三是在製度層麵對經（jīng）濟增長形成製衡力量。人類的經（jīng）濟（jì）活動必然會對生態環境造成一定破壞，因（yīn）此（cǐ），必須不（bú）斷完善環境保護等（děng）部門在經濟社會發展決策中（zhōng）的權力製衡機製，並明確製衡是其不可（kě）推卸的法定職責，從而（ér）確保區域發展決（jué）策對於經（jīng）濟發展與生（shēng）態環境保護的平衡。同時，還應在法規層（céng）麵（miàn）保障社會公眾（zhòng）的環境知（zhī）情權、監督（dū）權、參與權，從而形成社會製衡力量。

在一個分屬不同行政區（qū）劃的生態區域中，各行政區域的經濟發展也要服從（cóng）整個生態區域的承載力（lì）約束和生態環境（jìng）影響約束。以長江經濟帶發展為（wéi）例，長江（jiāng）流域在中國生態安全係統中具有重要作用。長江經（jīng）濟帶的發展要以長江流域的生態環境承（chéng）載力作為前置約束條件。也（yě）就是說，長江流域的生態保護要作為各項建設活動的約束條件，並融入各項建設活動的全過程。不搞（gǎo）大（dà）開發，一方麵是落實尊重自然（rán）、順（shùn）應自然、保護自然的體現，另一方麵是遵循生態環境承載力約束的需要。長江經濟帶的生態環境承載力決（jué）定（dìng）了這個區域能夠承載的經濟規模。針對有限的（de）生態環境承（chéng）載力，其發展的（de）根（gēn）本動力必須是提（tí）高單（dān）位生態要素的使用（yòng）效率（lǜ）。要以高生態效率的產業替代傳統的低生態效率的產業，以（yǐ）高生態效（xiào）率的生產方式替代傳（chuán）統的低生態效率的生產方式。長江流域各省(市)既有密切的經濟關聯、產（chǎn）業（yè）關聯，更是（shì）一個不（bú）可分割的生態係統，有著更加緊（jǐn）密的生態聯係。製（zhì）定經濟發展規劃、產業發展和布（bù）局規劃都應以不分割和破壞整個流域的生態聯係為前提。在此背景下，規（guī）劃協同就成為長江經濟帶協調發展（zhǎn）、綠色發展、共享發展的關鍵（jiàn）。長江經濟帶的協同還應體現在（zài）各省(市)之間的（de）生態（tài）責（zé）任分擔、生態利益共享方麵。由於長江上（shàng）中下遊各地區的生態環境承載力不同，擔負的生態功能也不同，因此，長江經濟帶（dài）應（yīng）當形成合理的生態—經濟分工協作，還要形成有效的、共贏的生態責任分擔（dān）—利益共享機製。

3.建立有效的（de）區域間長期合作（zuò）機製，協（xié）同維護區域整（zhěng）體生態環境（jìng）

由於區域內各地區發展的不平衡，發達地區和欠發達地區對生態環境問題的關注點各不相同，發達地（dì）區（qū）更關注環境汙染和生態退化問題，欠（qiàn）發達地（dì）區則更關注經濟發（fā）展和貧困治理。發達地區（qū）在大量消耗能源等自然資源（yuán）來獲取經濟快（kuài）速發展的同時，卻將汙染嚴重的產業轉移到欠發達（dá）地區（qū），且為了維持（chí）其競爭優勢，並不積極向欠發達地區轉讓其掌握的低碳生產技術和（hé）環境治理技術。要實現綠（lǜ）色發展，就必須要（yào）求各地區整體協同維護區域生態環境，樹立全局意識，認識到作為區域共同體的一員共同肩負著維護生態環境的責任。各地區應積（jī）極進行多邊（biān）協商，形成共同而有區別的責任和切實可行的生態環境合作協議，建立行之（zhī）有效的長（zhǎng）期合作機製，協同（tóng）維護整體（tǐ）生態環境。

從理（lǐ）論分析可知，在（zài）具有生態聯係的同一區域內，發達地區應當主動承擔起這樣一些責任：一是通（tōng）過（guò）轉移支付分（fèn）擔享受生態利益的成本，承擔維護生態環境功能的責任。二（èr）是更多地承擔區域的生態環境治理責任。三是通過長期協作促使欠發達地區不進行損（sǔn）害區（qū）域（yù）生態環境的經濟活動。而成本（běn）負（fù）擔、利益分（fèn）享（xiǎng）的（de）經（jīng）濟—生態協作關係應形成（chéng）早（zǎo）期收獲等形式的利益分享示範，才能引導這一機製得以切實執行，才能真正形成良性（xìng）運行的協作關係。以京津冀協（xié）同發展為例，生態環（huán）境協同是其重點領域和率（lǜ）先突破（pò）的領域。首先，在環境汙染協同治理方麵，必須根據（jù）三個地區的生態環境關聯關係，製定統一的（de）區域環境治理統籌（chóu）規（guī）劃、統一的環境標準、聯合應對環境汙染問題，同時形成公平和有效的責（zé）任分擔機（jī）製。其次，在生態保護（hù）協同方麵，北京、天津等分享生態利益的發（fā）達地區，理應承擔起相應的生態（tài）環境分擔責任（rèn），並建立起有效的協作機製。

造成河流、湖泊等生態功能區維護與治（zhì）理難的根本原因在於行政（zhèng）區劃的分割以及區域內生態聯係（xì）與經濟聯係的割裂、生態受益者和（hé）生態責任者的責權利不清、區（qū）域性生（shēng）態關係缺乏（fá）製度化的合作機製。在現有的行政區劃背景下，各地（dì）區決定自身對於生態功能區保護力度和治理方式（shì）的依據主要是基於經濟（jì）發展的需要對生態利益（yì）做出（chū）價值認知和評價，而較（jiào）少關注給周（zhōu）邊地區造成的生態環境影響。各地區的行為（wéi）決策不成（chéng）為整個生態功能區域（yù）環境質量規製（zhì）總（zǒng）體目標最大（dà）化追（zhuī）求（qiú）的強製（zhì）性約束，也不（bú）受整個生態（tài）功能區域環境質量規製目標的影響。實行河長製、湖長製之後，整個生態功能區環境質量規製目標就成為其總體（tǐ）目標最大化（huà）追求的強製（zhì）性約束，而河長製、湖長製能否有效實現整體區域環（huán）境質量規製目（mù）標對各（gè）地區經濟增長目標的（de）製衡作用，取決於以下三個因素：一是整個區域的環境規製（zhì）目標是否是強製性的。二是各地區之間能否形成經濟—生態環境利益（yì）的合作（zuò）及補償機製。三是各地（dì）區之間能（néng）否基於利益關係達成協同，