為（wéi）讓生（shēng）態保護者得到實實在在的利益，我國（guó）生態保護補償機製正全麵鋪開。2019年伊始，自然資源部（bù）、國家發改委等9部門聯合印發（fā）《建立市（shì）場化、多（duō）元化（huà）生態保護補償機製行動計劃》(以下簡稱《行動計（jì）劃》)，明確了推進時間表和路線圖，生（shēng）態保護補償機製政策框架基本建立並不斷完善。近期，天津、湖南、重慶等多地生態保護（hù）補償（cháng）機（jī）製方（fāng）案也在加速落地，加大補償力度、完（wán）善補償機（jī）製、提升長效機（jī）製成為著力點。

不過，有關專家（jiā）在接受《經濟參考報（bào）》記者采訪時表示，我國生態保護補償機製全麵（miàn）鋪開的過程中，還麵臨各地經濟（jì）和社會發展水（shuǐ）平不同、數據調查和生態價值評估體係尚不完（wán）善等難點和痛點。未來（lái）還要進一步（bù）明晰（xī）產權製度，提升政策落地效力（lì）和效率。

政策框架已基本建立

《行動（dòng）計劃（huá）》指出（chū），到2020年，市場化、多元化生態保護補償（cháng）機製初步建立，全（quán）社會參與生態保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理（lǐ）補償的政（zhèng）策環境初步形成。

《行動計劃》明確，要健全資源開（kāi）發補償、汙染物減排補償、水資源節約（yuē）補償、碳排放權抵消補償製度，合（hé）理界定和（hé）配置生態環境權利，健（jiàn）全（quán）交易平台，引導生態受益者對生態保護者的補償。並（bìng）提出健全資源開發補償製度、優化排汙權配置、完善水權配置（zhì）、健全碳排放權抵消機製（zhì）、發展生態產業、完善綠色標識、推廣綠色采購、發展（zhǎn）綠色金融、建立綠色利益分享機製9大（dà）任務。

比如，針對排汙權（quán），將探索建立生（shēng）態保（bǎo）護地（dì）區排汙權交易製度，企（qǐ）業通過（guò）淘汰落（luò）後（hòu）和過剩產能、清潔生產、清潔化改造、汙染治理、技術改造升級等產生的汙染物排放削減量，可按規定在市場交易。在有條件的地方建立省內分行業排汙強度（dù）區域排（pái）名製度，排名靠後地區對排名靠前地（dì）區進行合（hé）理補償。此外，鼓勵生態保（bǎo）護地區和受（shòu）益地區開展橫向生態保護（hù）補償。探索建立流域下遊地區對上遊（yóu）地區提供優於水環（huán）境質量目標的水資源予（yǔ）以補償的（de）機製。

盤古智庫高級研究員、中（zhōng）國財政（zhèng）科學研究院應用經濟學博士後盤和林對《經濟參考報（bào）》記者表示，生態保護補償機製的原則是“誰（shuí）開發（fā）、誰保護，誰破壞、誰恢複，誰受（shòu）益、誰補償，誰汙染（rǎn）、誰付費”，生態保護補償機製尤其（qí）是市場化生態保護（hù）補償（cháng）機製，遵從（cóng）“汙染者付費、受益者付費”這一原則，是調動各（gè）方（fāng）積極性、保護生態環境的重要手段，也是生態文明製度建設的重要內容。

事實上，生（shēng）態保護補償機製並非首提。早在2016年，國辦就印發了關於（yú）健全生態保護補償機（jī）製的意見。此（cǐ）後（hòu），在中辦2018年印發的《黨（dǎng）的十九大報告重要改革舉措實施規劃(2018—2022年)》以及《中（zhōng）央有關部門貫徹實施黨的十九大報告重要改革舉措分工方案》中也有部署。

“我國（guó）近年（nián）來一直在積極探索生（shēng）態保護補償機製。新（xīn）的環境保護法也明確提出國家建立健全生態保護補（bǔ）償（cháng）製（zhì）度，相（xiàng）關政策框架基本建立（lì）並在不斷完善之中。”盤和林說。

地方版方案提速落地

地（dì）方版生態保護補償製度也在加速落地。密集召（zhào）開的地方兩會（huì）上已經有了相關部署。

比如，天津提出，完（wán）善生態補償機製，推進國家生態文明建設示範區創建。即將於3月1日正式實施的《天津市生態環境保護條例》也明確，建立、健全生態（tài）保護補（bǔ）償製度。市和相關（guān）區人民政府應當（dāng）落實生態（tài）保護補償資金，加大對重點生態保護（hù）區域的補（bǔ）償力度。受益地區和生（shēng）態（tài）保護地區人民政府（fǔ）可以通過協商或者按照市（shì）場規則等方式進行生態保護補償。

福建省也表示，今年加大綜合性生態（tài）保護補償、森林生態（tài）效益補償力度，提（tí）高（gāo）全流域生態保護補償標準，進一步完善生態（tài）保護成效與轉移支付資金（jīn）分配相掛鉤的生（shēng）態保護補償機製。

此外，皖浙兩省近日簽署《關於新安江流域上下遊橫向生（shēng）態補償的協議》，作為中國（guó）首個跨省流域生態補償機（jī）製試點，新安江流（liú）域生態補（bǔ）償機製正式完成第三輪續約。皖浙（zhè）兩省共同設立新安江流域（yù）上下遊橫向生態補償（cháng）資金，期間兩省（shěng）每年各出資2億元。對此，黃山市市長孔曉宏表（biǎo）示，黃山將著力打造流域生（shēng）態補償機製的“長效版”;著力打造流域生態（tài）補償（cháng）機製的“拓展版”;著力打造流域（yù）生態補償機製的“推廣版”。

無獨有偶。重慶（qìng）市與湖南省政府日前簽署（shǔ）《酉水流域橫向生態保護補（bǔ）償（cháng）協議》，隻要重慶出境水質達標，下遊的湖南就補（bǔ）償重慶;如不達標，重慶（qìng）則補償湖南。據悉，目前重慶市正與毗鄰的四川、貴州、湖北（běi）和湖南（nán）等省份磋商，按統一機製（zhì）設（shè）計、分省份分流域推進（jìn）的原則，謀劃共建補償機製。

“目前，生態保護（hù）補償機製主要是以財政激勵、直接轉移支付（fù）、區域合作等財政（zhèng）補償機製為（wéi）主，市場化補償機製也正在探索之（zhī）中。”盤和（hé）林說，例如安徽省黃山市設立新安江綠（lǜ）色發展基金，甘肅、內蒙古（gǔ）、寧夏、浙江省東陽-義（yì）烏等地相繼出現水權交易、水票（piào），以及中國水權交易所正式掛牌成立等。“可以（yǐ）說各地（dì）在推進生態（tài）保護補償實（shí）踐方麵已經積（jī）累了一定的經驗。”

北京大學環境（jìng）學院E20聯合研究院副院（yuàn）長薛濤也對《經濟參考報（bào）》記者表示，通過生態保護補償機製來解決環境保護中所存在的（de）外（wài）部性和非係統性（xìng）問題，是在全世界範（fàn）圍內都在積極探索的基本路徑。其中，CDM碳交易機製、水權交易等模式在部分地區已經相（xiàng）對成熟。

多個難點痛點待解決

不（bú）過，專家也指出，我國生態保護補償機製（zhì）全麵鋪開的（de）過（guò）程中，還有不少痛點和難點亟待解決。

“在數據調查和評估部分，目前在相對天然的紅線內的自（zì）然資源方麵的生態功能價值評（píng）估相對可靠，也（yě）受到了國際認可，難題在於受人類影響較大的土地（dì）(如農田，城市綠化)、水（shuǐ）體等（děng）方麵的生態（tài）功能價值的評估。”薛濤指出，沒有充分的基礎研究配合數據（jù）積累，生態保護補償機製很難一蹴而就。

此外，薛濤表示，生態（tài）產業不同於環保產業，資源化甚至參與全鏈條延伸整合中去尋找價值增量是該產業的特征（zhēng）。不過，除了少數資源化潛力大或者有重大技（jì）術突破解決資源化瓶頸的領域外，生態（tài）產（chǎn）業還處於早（zǎo）期，大部分環境治（zhì）理領域目前仍需要政府強製力和財政補貼。

盤和（hé）林則指出，我（wǒ）國生態保護補償範（fàn）圍偏小、標準偏低、重複補償（cháng）、形（xíng）式單一、長效機製不足，存在“一刀切”現（xiàn）象（xiàng）。從資金來看，高度依賴中央及各級（jí）地方（fāng）政（zhèng）府（fǔ）財（cái）政資金及（jí）投資，市場化補償（cháng）機製仍處於探索階段，尚未真正建立。保護者和受益者良（liáng）性互動的體製機（jī）製尚未建立起來，例如發展工業（yè）的收益（yì）遠遠大（dà）於生態保護的收益，牛羊的價格（gé）遠遠（yuǎn）高於草原保護的收益，這些（xiē）計量存在一定困難。

綠色金融的改革探索也麵臨一些障礙。薛濤指（zhǐ）出，比如，綠色保險由於參（cān）與者有限還不能發揮足夠作用，環境損失賠償製度不完善以及被認知程度（dù）低也製約了保險（xiǎn）製度的發揮。“綠色金融的其（qí）他方麵，也受製於不少（shǎo）參與主體（tǐ）仍在單純追逐商業利益，而這（zhè）恰恰（qià）和生態補償製度沒有落地（dì）也有內在關係，導致外部性成本未能內化（huà）充分（fèn），外部性增益又沒有估值對價的局（jú）麵並未（wèi）根本改善。”

在盤和林看來，無論是財政資金或投資，還是市場化生態（tài）保護補償機製，都要（yào）立足於生態保護成本，例如江河、草原的管理成本、發展機會成本和生態服務價值，做出合理的評判標準，要基本實（shí）現平衡，由此來明確保護者與受益者的權利義務。隻有明（míng）晰產權製度才能真正（zhèng）建立市場化補償機製，可以利用產權製（zhì）度來設（shè）置草原、江（jiāng）河的“環境產權”。

“各地經（jīng）濟和社會發展水平（píng）不同，生態保（bǎo）護補償機（jī）製全麵推廣的（de）時間表（biǎo）有些偏緊。還要（yào）進一步提升部際聯席會（huì）議（yì）的效（xiào）力和效率。”薛（xuē）濤說。