到今年3月底，隨著持續了四個月的全麵（miàn）集中清（qīng）理暫告一段落，火了四年（nián）的PPP市場終（zhōng）於冷靜了下來。
 
2017年11月，財（cái）政（zhèng）部辦公廳印發《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜（zōng）合信息（xī）平台項目庫管理的通（tōng）知》（財辦金〔2017〕92號，下稱“92號文”），要求各地在2018年3月底前完成對不符合規定的PPP項目的集中清（qīng）理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴”禁令。
 
各種（zhǒng）“偽PPP”、明股實債、違規融資擔保以及一再跨越地方政府財政能力紅線的等亂（luàn）象，都被（bèi）92號文來了（le）一（yī）腳“急刹車”。
 
本輪清（qīng）理有望冷卻市場的狂熱情（qíng）緒，迫使其回歸理性（xìng），這也將成為市場（chǎng）規範發展的新起點，為（wéi）接（jiē）下來解決（jué）一係列問題鋪路——構建國家層麵的PPP法律體係、部（bù）際（jì）協調機製、明確主管部門，以（yǐ）及在各級政府打造專業的PPP業務團（tuán）隊（duì）等。
 
為何“跑偏”
 
PPP模式在公共基礎設施服務領域優勢明顯，在我國（guó）的城鎮化進程中發揮了重（chóng）要作用。清華大學PPP研究中心首席專家王守清表示，2014年以來國（guó）家大力推廣（guǎng）PPP模式主要基於三大考慮：
 
一是緩解地方債務（wù）壓力；二是（shì）希望引入專業團隊，以“專人專事（shì）”提高公共基礎設（shè）施服務的質量與（yǔ）效率，並旨在強調中後期的運（yùn）營和（hé）管理環節；三是讓企業參與公共（gòng）基礎設施建設和服務的全周期，借此（cǐ）打造具備（bèi）國（guó）際競爭力的全產業鏈企業，幫助其更好地走（zǒu）出去並支持國家“一帶一路”建設。
 
中央財經大學財政稅務學院教授、中（zhōng）財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫（wēn）來成（chéng）向《財經國家周刊》記者表示，從國際經驗來看（kàn），PPP項目通常投資大、周期長、不確定性因素多，隻是提供公（gōng）共基礎設施服務的模式之一，“大麵積運用並不科學”。
 
財政部《全（quán）國PPP綜合信息（xī）平台項目庫第8期季報》顯示，截至2017年9月末，全國政府和（hé）社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫（下稱“項目庫”）項目總數多達14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省（自治區（qū）、直轄市）及新疆生產建設兵團和19個行業領域。
 
一些激進（jìn）的心態和對政策的曲解，導致PPP逐步（bù）偏離初衷，甚至出現了反向效果，大幅增加了地方政（zhèng）府的隱形債務（wù）。據第三方谘詢機構明樹數據統計，截（jié）至4月8號，共有2330個項目（mù）被（bèi）清理退出（chū），其中25.28%屬於可行性缺口補助，23.29%為政府（fǔ）付費。
 
“實際的問題項目或遠多於此。”王守清（qīng）向《財經國（guó）家周刊》表示。《全國PPP綜合信息平台項目（mù）庫第8期季報》顯示，截至2017年9月末，政府付費（fèi）項目和可行性缺口補助（zhù）類項目占前述項目庫總數的79.6%，且（qiě）與（yǔ）2016年、2017年（nián）相比呈逐季上升趨勢。
 
據《財經國（guó）家周刊》記者了解，目前全（quán）國絕大部分（fèn）地區（qū）已經完成了PPP項目（mù）清庫，並對（duì）一些不合規項目（mù）進（jìn）行了整改。而逾期未完成清理工作的地區，也（yě）將由財政部PPP中心（xīn）指導和督促其於30日內完成整改。
 
記者梳理發現，本輪清理中，各（gè）地區、各行業的退庫情（qíng）況存在明顯（xiǎn）差異。
 
明樹數據顯示（shì），截至4月8號，項目庫退庫來（lái）源前五位，分別是新疆、內蒙、雲南、甘肅和貴州。退庫數量最多的行業分別為：市政工程（chéng）（704個）、交通運輸（234個）和旅遊（193個）；涉及投資額（é）分（fèn）別為：4510.5億元（yuán）、6474.2億元（yuán）和2345.4億（yì）元。由此不難發現（xiàn），一部分經濟欠（qiàn）發（fā）達地區在本輪清理中壓力（lì）凸出，成為“重（chóng）災區（qū）”。
 
多位（wèi）受訪專家分（fèn）析，經濟（jì）欠發達地區易“跑偏”，主要源於“差錢”和“唯（wéi）GDP論”。
 
一方麵，經濟欠（qiàn）發達地區的財政（zhèng）收入普遍薄弱，加之新預算法的限製，使其常（cháng）將PPP作為推動地方公（gōng）共基礎設施建設和地方經濟發展的（de）重要手段。另一方麵，長久以來的“GDP競（jìng）賽”邏輯，使得部分地方政府（fǔ）在開展PPP工作（zuò）時動機跑偏，急功近利地催生出大量“偽PPP”、明股實債、拉長版BT、違規融（róng）資擔保以及跨（kuà）越其財政（zhèng）可承（chéng）受紅線等違（wéi）規行為。
 
觀望與焦慮
 
本輪清理之後，各方態度如何？
 
記者發現，眼下各利益方對PPP的態度開始趨於冷靜和觀望，等待全國清庫結果和更為詳細的監管新規落地。
 
首先，商業銀行表現得甚為謹慎。記者從全國多家商業銀行了解到，不少銀行已暫停了對PPP增（zēng）量項目的信貸審批（pī）和存量（liàng）項目的進一步放款。
 
一家（jiā）國（guó）有大行（háng）成都分行公司業務部負責人介紹，2017年其所在銀行審（shěn）批了4個PPP項目，眼下因項目缺乏現金流和政策收緊等原因，其中3個項目已暫停放貸。唯一“幸免”的項目，是因為其（qí）享有政（zhèng）府可行性缺口補助，即項（xiàng）目出險時將由地方財政補貼，或地方政（zhèng）府以股本投入和其他優惠政策等形式給予經濟補助，因此擁有了地方（fāng）政府的隱性擔（dān）保。
 
至於3個被停項目（mù）會否恢複放貸（dài），該銀（yín）行人士表示，“要等政策明朗後再定，畢竟能否入庫是（shì）香蕉影视信貸審核的重要標準，至少是入省級項目庫。”
 
其次，此前頗為積極的一部分企業亦轉向謹慎。
 
西部地（dì）區一家國資大型綜合建築安裝施工企業早前成立（lì）了（le）投資管理部（bù），並計劃將（jiāng）PPP項目（mù）作為該部門的（de）核心業務之一。但隨著去年以來政策收緊和清理工作的開展，該企業暫緩（huǎn）了（le）旗下所有PPP項目。
 
“公司沒有正式發文，但內部已（yǐ）有默契，基本（běn）暫停了所有在談項目。”該企業投（tóu）資管（guǎn）理部工作（zuò）人員向《財經國（guó）家周刊》記者說到。
 
第三，部分地方政府（fǔ）在觀望的同時，也表現出了一絲焦慮（lǜ）。
 
四川某市財政部門工作人（rén）員（yuán）向記者透（tòu）露，去年11月以來，按照四川省財（cái）政廳專家組審（shěn）核意見，該市已對4個PPP項目（mù）進行了集中整改，集中在交通運輸、城鎮開發和汙（wū）水處理領（lǐng）域。“之前香蕉影视渴（kě）望通過PPP項目緩解債務壓力，但（dàn）實際效果遠不如預期，以後恐怕會更難（nán）。”
王守清認為，本輪清理後，市場將出現一段短暫的冷卻期。預計今年二季度以後，市場將逐漸回暖並回歸較為理性的發展（zhǎn）。
 
在清理之外，更應深研亂象之源。
 
溫來成認為，大量使用政府（fǔ）付費和可行性缺（quē）口補助，不僅未能減輕地方政府債務負擔，一定（dìng）程度上更（gèng）是對未來財政的提前預支。
 
王（wáng）守清分析，參與PPP項目（mù）的（de）多是具備國資背景（jǐng）的建築工程類（lèi）企業，通常存在“重建（jiàn）設、輕運營”的慣性思維，往往聚焦於項目的（de）可用性付費，忽視甚至企圖退出中後期的運營和管理，導致“跑偏”。
 
前（qián）述西部建築安裝施工企業人（rén）士就向記者坦言，建築工（gōng）程類企業參（cān）與PPP不（bú）僅麵臨轉型壓力，還（hái）得（dé）“換腦”——“僅僅是端正思想，就充滿了挑戰”。
 
此外，各地（dì）通常以國資背景的企（qǐ）業為參與主體，也在一定程度上將政府負債轉（zhuǎn）嫁給了國有企業，與當下兩者“去杠杆”的政策方針不太符合。
 
溫來成表（biǎo）示，與民營（yíng）企業相比，多數國有企業（yè）在投融資上優勢明顯，但長遠來看，應積極吸引更多的民營企業、外資企業進入以降低國企（qǐ）份額，實現項目資本和業務團隊的多元化。
 
規範新起點
 
多位受訪專家向（xiàng）《財經國家周刊》記者表示，本輪清理僅是PPP規範發展的新起點，接下來仍有諸（zhū）多問題待（dài）解。
 
首先，應盡快從頂層設計上建立PPP的相關法律和體製機（jī）製，對爭議（yì）已久的諸多問題作出明確規範、解釋。
 
王守清認為，PPP立法首先要直麵三大任務：
 
一是製訂全（quán）國性的PPP項目實施、操作指南，如進一步明確PPP應用範圍、政府（fǔ）審批（pī）權限、審批流程、管理程序、合同框架和風險分擔原則（zé），以及企業（yè）退出機製和糾紛處理機製等，進一步規範各參與方的行為。
 
二是從機製上建（jiàn）立國家級PPP補缺資金，以促進經濟欠發達地區的基礎設施建設，平衡區域發展；同時減輕（qīng）經濟欠發達地區政（zhèng）府的財（cái）政負擔，吸引社會（huì）投資者參與。
 
三是建立PPP管理的部際協調機製（zhì）。PPP運作模式複雜、涉及（jí）政府部門眾多，各部門之間仍存在（zài）監管割裂、各自（zì）為政（zhèng）的現象。須盡快建（jiàn）立起包括財（cái）政部、發改（gǎi）委、自然資源部、“一行兩會”等多部委在內（nèi）的協調機製；並且鼓勵自然資源部更多地參與到PPP的管理（lǐ）工作之中，為（wéi）項目發展提供更靈活的土地使用機（jī）製（zhì）。
 
溫（wēn）來成進一（yī）步建議，應盡快明確（què）單一主管部門，徹底解決監管的交叉（chā）、空白以及權責不明（míng）等問題。
 
其次，加強各級政府的PPP人才團隊建設。
 
多位受訪人士坦言，前述一係列亂象的根（gēn）源之一是（shì）“懂的（de）人太少”——無論政府、企業還（hái）是金融機構、谘詢公司，均（jun1）存在以舊思維去理解甚至曲解新（xīn）模式的問題，因此亟待政府加強人才團（tuán）隊培訓工作，並創造條件逐步吸引（yǐn）具備豐富經（jīng）驗的（de）國際（jì）人才加入。
 
再者，溫來成強調，PPP項目存在投（tóu）資金額大、投資周期長、不確定（dìng）性因素多、風險相對較高等特點，即便在英國、加拿大等發（fā）展經（jīng）驗成熟的國家，PPP項目在所有公共項目中的占比也僅為10-30%，“PPP要因地製宜。”