《經濟參考報》記者獲悉，PPP領域將迎（yíng）來加強版綱領文件，初稿或於近期完成。業（yè）內人士透露（lù），防風險仍為（wéi）核心，10%紅線變動可能性不大，防範地（dì）方政府借（jiè）道基金預算違規操作也是重點（diǎn）方向（xiàng）;同時，將著力加強項（xiàng）目入庫管理，第三方機構規範，理清權責（zé）分配，完善製（zhì）度保障。
 
目前正在修（xiū）訂（dìng）的兩份核（hé）心文件（jiàn）為2014年底財政部發布的《政（zhèng）府和社（shè）會資本合作模式操作指南(試行)》(財（cái）金[2014]113，以下簡稱（chēng）“113號文”)以（yǐ）及2015年4月發布的《政府和社會資本合作項目財（cái）政承受（shòu）能力論證指引》(財金[2015]21號，以（yǐ）下簡稱“21號文”)。其中，113號文是我國本（běn）輪推廣PPP模式中出台時間（jiān）最早、規定事項最完整的政策（cè）文件，21號（hào）文則為（wéi）保障政（zhèng）府履行（háng）合同義務，有效防範和控製（zhì）財政風險提供重要（yào）支撐。
 
兩份文件運行的這三年多，是我國PPP行業高速發展的時期，經曆了項目的爆發期，也暴露出一些問題，包括借道PPP變相融資、注重（chóng）短期利益輕視（shì）長期運營，個別地區還出現（xiàn）純付費的、政府兜（dōu）底類的“假股真債”等現象。
 
期間，財政部、發改委等部委及許多地方政府相繼（jì）出（chū）台了大（dà）量更為細致的規定，針對具（jù）體問題作出調整，整頓、清理違規（guī）項（xiàng）目，並（bìng）推進示範項目建設。與（yǔ）此同時，也一直在（zài）醞釀綱領（lǐng）性文件的進一步完善。
 
中國財（cái）政科（kē）學（xué）研究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發對《經濟參考報（bào）》記者透露，針對PPP模（mó）式在發展中（zhōng）出現的新問題、新需求，財政部已經開始組織專家修訂這兩份文件。
 
“市場急需更加規範的（de）綱領性（xìng）文件，在基礎設施和公共（gòng）服務領域PPP條例未出台之前，這種綱領性文件對市場具（jù）有明顯的引導作用。”中國財（cái）政科學（xué）研究院PPP研究所成果轉化室主任卓識表示。
 
此次法案修訂，財政承受能（néng）力（lì）10%紅線是否（fǒu）有調整備受關注。卓識表示，“10%的紅線，是在參考借鑒國際通行標準(6%-7%)的基礎上（shàng）、結合我國城鎮化發展實際需要、經過反複論證最終確定的‘上限’，依照總量控製原則，從全國財政收（shōu）入和支出（chū）的全方位通盤進行考慮的，所以10%紅線不太可能有變化。”
 
針對很多地方借基金預算，規避10%紅線（xiàn）的現象，一家PPP谘詢公司負責人說，“土地是地方政（zhèng）府（fǔ）投資（zī）項目最重要的資源，利用基金預算進行操作則是地方比較熟練的操作模式。甚（shèn）至有些PPP項目在一（yī）般公共預算裏一分錢都沒有，全部都在（zài）政府性基金預算裏，政府以土（tǔ）地等形式（shì）進行（háng）補貼，規避了10%財政承受能力紅線限（xiàn）製。”
 
基（jī）金預算不穩（wěn）定，周期與（yǔ）PPP回報也不匹配，相比（bǐ）一般預算（suàn），評估和管（guǎn）理都將更加（jiā）困（kùn）難。並且考（kǎo）慮投資人要求（qiú）的風險溢價，基金預算支出成本將會（huì）更高，這無形中（zhōng）加大了政府財（cái）政支出責任。因此，如何合理、規範（fàn）地使用政府（fǔ）基（jī）金預算會（huì）成為21號文的修訂重點之一。
 
鄢曉發（fā）指出（chū），對於如何規範（fàn）政府基金預算在PPP項目中的應用，目前有兩個方向，一是把一般公共預算和基金（jīn）預算統一納入財（cái）政支出能力評估範圍並統一管理，這相當於擴大了財政支出的分母基（jī）數，會涉及10%比例如何平衡的問題（tí）;二是兩者分開（kāi）評估和管理，需要設定（dìng）以基金預算形式參（cān）與PPP的規範問題。不管哪種形式，一些（xiē）以（yǐ）不合理運用基金預算為（wéi）手段，變相突破10%紅線的行為都將在修訂版文件（jiàn）中（zhōng）得到規（guī）範。
 
除了繼續打好防風（fēng）險攻堅戰，還應該加強對PPP項目入庫的管理和規範。卓識建（jiàn）議，參（cān）照行政管理和政府信息（xī）公開條例，保障（zhàng）項目信息（xī）公開，健全信息反饋渠道，進一步加（jiā）強市場對（duì）項目（mù）推進和PPP行業發展的信心。
 
下一步（bù），還要加強對PPP谘詢機構的管理（lǐ）。卓識表示，PPP行業已經（jīng）走過了市場的自我調節階段，政府在PPP谘（zī）詢（xún）市場將會出台（tái）更多的幹預措施，預計將從行業劃分、區域劃分、從業人員要求等方麵，對PPP谘（zī）詢機構進行（háng）更加規範化的管理。
 
此外，本次文件修訂的另一個重（chóng）點，就（jiù）是厘清政府和社會資本的權責分配問題。將雙方享有的（de）權利和承擔的風險更加合理化（huà），同時利用（yòng）權責機製，促進PPP項目（mù）發揮更大的（de）效用，避免資源和資金的浪費。
 
最（zuì）後，還要從根本上強化製度保障。業內人士表示，積極推進PPP立法，製定PPP項目全生命周期管理製度，加（jiā）速落實“法（fǎ）律（lǜ）+政策+操作指引（yǐn）+合同（tóng）”四位一（yī）體的PPP製度構建，是確保PPP規範有序推進（jìn）的重要保障。