來源：水工業市場雜誌
隨著（zhe）農（nóng）村經濟的快速發展，農村生（shēng）活汙水和（hé）垃圾處理成為（wéi）人們普遍關注的現實問題，但現有的農村（cūn）生活汙水和垃圾處理模式難以解決農（nóng）村的環境汙染問題。本文主要就我國農村目前亟待解決的生活汙水和垃（lā）圾處理PPP模式進行探討，以期拋磚引玉，推（tuī）動該類項（xiàng）目的實踐操作。
一、農村生活汙水和垃圾處理現（xiàn）狀
我國很早就提出了農村生（shēng）活垃圾村收集、鎮轉運（yùn）、縣處理的垃圾（jī）收（shōu）集處理思路，但由於地方財政難（nán）以支撐這麽龐大的垃圾處理係（xì）統工作，至今（jīn）隻（zhī）有縣城及部分鄉鎮所在地的（de）垃圾得到轉運處理。農村汙水處理同垃圾處理一樣，最（zuì）好的也隻延伸到了鄉鎮。大部分地區垃圾（jī）就地焚（fén）燒或亂堆亂放，垃圾和汙（wū）水靠下雨衝入河流，造成河流和（hé）大氣汙染。
二、農村生（shēng）活汙水（shuǐ）和垃圾處理現狀
1.農（nóng）村基礎環保設施滯後，管理體係缺乏
由於農村區域特點，農村生活汙水、垃圾處理技術與城市有較大差異，與（yǔ）城鎮汙水處理（lǐ）廠處理規模相比，農村生活汙水處理設（shè）施的處理規模大多數在（zài）幾（jǐ）百噸（dūn）左右，無法形成規（guī）模（mó）效益，且農村人口居住分散，汙水（shuǐ）收集困難，並由於特定曆史和經濟條件下形（xíng）成獨（dú）特的城鄉二元經濟結構，加之農業（yè）廢棄物排放量巨大，超過了環境承納能力（lì），基層政府提供（gòng）農村環保基礎設（shè）施建設嚴重不足，缺乏有（yǒu）效（xiào）的公共服務投（tóu）融資機製和政策等管理體係，絕大多數鄉村基本沒（méi）有能力單獨建設和（hé）管理汙水處理設施。
2.單純依靠政府投入，資金不足
農村生活汙水、垃圾處理設施屬於公共基礎設施，政府具有建設的主導責任。但農（nóng）村（cūn）地（dì）廣人稀，汙水、垃圾等基礎設施建設和管護資金投入較大，單純依靠政府投入，渠道單（dān）一，尤（yóu）其一些農（nóng）業縣，財力相對薄弱，政（zhèng）府投（tóu）入經費明顯不足（zú）。
3.農村宣傳教育不（bú）夠深入
受人力、資金條件限製，環境汙染宣傳教育還沒有真正深入到農村。基層幹（gàn）部環保法製觀念薄弱，注重發（fā）展輕視環境（jìng）保護，加之農民學曆偏低，意識不到（dào）環境保護的重要性，依法（fǎ）維權意識薄弱，對生活汙水、垃圾處理的環境（jìng）危害（hài）認識不足，日常生產（chǎn）、生活缺（quē）乏指導學（xué）習（xí）資料，難以適應新（xīn）農村建設的需要。
三（sān）、PPP模式的應用（yòng）及創新模式選擇（zé）
1.PPP模式（shì）的應用
PPP模式即政府和社會資本合（hé）作。財政部於2014年（nián）5月正式設立了政府與（yǔ）社會資本合作的工作領導（dǎo）小組，PPP模式進（jìn）入規範化軌（guǐ）道。近年來，PPP模式已經（jīng）在高速公路、軌道建設、水力發電等方麵取得了不錯的應用成效。2017年7月1日，財政部（bù）、住房和城鄉建設部、農業部和環境保護部聯合發布《關於政府參與的（de）汙水、垃（lā）圾處理項目全麵實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出，擬（nǐ）對政府參與的汙水、垃圾處理項目全（quán）麵實施PPP模式。
2.PPP創新模式選擇
根據我國政策要求，農村基礎設施建設運作模式有以（yǐ）下3種：
（1）政府（fǔ）傳統建設（shè）模式（shì）
對於財力比較充裕的地區，政府通過招投標方式，選擇施工建設方，由政府財政出（chū）資（zī）完成農村（cūn）生活（huó）汙水、垃圾處理等基礎設施建設，後由政府自行運營或委托運營。該（gāi）模（mó）式要求政府具有充裕的財政資（zī）金，用於安排建（jiàn）設（shè），同時要求政府具（jù）有較高專業技術能力或運營管理能力，從技術和（hé）管理上，滿足農村生活汙水、垃圾處理運營（yíng）的需要。但就目前基層財力現狀而（ér）言，無疑是紙（zhǐ）上談兵。
（2）政府（fǔ）購買服務模（mó）式
政府購買服務，是指通過發（fā）揮市場機製作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及（jí）政府履（lǚ）職所（suǒ）需服務事項，按照一定的方式和程（chéng）序，交由具備條（tiáo）件的社會（huì）力（lì）量和事業單（dān）位（wèi）承擔，並由政府根據合同（tóng）約定向其（qí）支付費用。根據（jù）《財政部關於堅決製止地方以政府購買服務名義違法違規融資的（de）通知（zhī）》(財預〔2017〕87號)的要求，嚴禁將建設工程與服務（wù）打包作為政府購買服務項目，因（yīn）此購買服（fú）務應嚴格限製在屬於政府職責範（fàn）圍、適合采取（qǔ）市場化方式提供、社（shè）會力量能夠承擔的服務事項，列（liè）入政府購買服務指導性目錄。而生活汙（wū）水和垃圾處理屬於（yú）市政工程（chéng），不在政府購（gòu）買服（fú）務指導性目錄中。
（3）PPP模式
國（guó）務院（yuàn）辦公廳《關於創新農（nóng）村基（jī）礎設施投融資體製機製（zhì）的指導意見》(國辦發〔2017〕17號)指出，支（zhī）持各地通過政府和社會（huì）資本合作（zuò）模式（shì），引導社會資本投向農村基礎設（shè）施領域。《農村（cūn）人居環境整治三年行動方案》指出，鼓勵各類企業積極參與（yǔ）農村人居環境整治項目，規範推（tuī）廣PPP模式，通過特（tè）許經營等方式吸引社會資本參與農村垃圾汙水處理項目。
四、案例分析
本文針對以上（shàng）3種模式，依據財政（zhèng）部政（zhèng）府和社會資本合作中心平台管理庫“常州市武進區農村分散式生活汙水處理工程(一期)PPP項目”為例，對不同模式下的物有所值進行分析。
1.案例概況
本（běn）工程涉及對常州市武進區下轄的徨裏鎮、嘉澤鎮、禮嘉鎮、洛陽鎮、前黃鎮、雪堰鎮和牛塘鎮7個建製（zhì）鎮、602個自然村進行生（shēng）活汙水收集與處理，受（shòu）益戶（hù）數（shù）為36752戶；其中一期工程涉及215個自然村，受益戶數為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元，其中建設投資費用23862.19萬元，建設期貸款利息458.82萬（wàn）元。擬（nǐ）采用PPP模式，進行特許經營合作，共同組建成立項目公司負責項目建設及運營管理，並（bìng）在（zài）合作期末移交給政府。
2.物有所值(VfM)分析
根據本項目（mù）特點，不適宜采用（yòng）政府購買服務模式。
武進區（qū）財政局根據《關於印發<PPP物有所值評價指引(試行)>的通知》(財金〔2015〕167號)文件要求，組（zǔ）織政府相關部門、財政、資產評估、會計、金融等經濟（jì）方麵專家，以（yǐ）及（jí）行業、工程技術、項（xiàng）目管理（lǐ）和法律（lǜ）方麵專家召開物有所（suǒ）值評價專家論證會，通過比較PPP模式和政府傳統建設模式的優劣，采用定性（xìng）、定量兩種方式對該項目進行論證。
（1）定性分析
經論證（zhèng），該（gāi）項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分，高（gāo）於合格標準（zhǔn）(60分)，通過物有所值定性（xìng）評價。
（2）定量分析
本項目采用（yòng）政府傳統建設（shè）模式，通過招標采購，政府自建自營項目產生的成本的淨現值(PSC)為21363萬元；采用PPP模式，項目所承擔的全生（shēng）命周期成本的淨現值（zhí）(PPP)為20127萬（wàn）元；兩者相比物有所值 (VfM)為1236萬元。
物有所值定量評價PPP值小於PSC值，物有所（suǒ）值量值和指數均為正，該項目適合采用PPP模式實施。
綜上（shàng）所述，本項目采用PPP模（mó）式比采用傳統方式（shì）將節（jiē）省成本費用，同時本項目交付給社會（huì）資本來做，可充分發揮社會資本的技術優勢和管理經驗，提高項目運營效益，推動（dòng）項目的長（zhǎng）期（qī）穩定運營（yíng）。
五、推行農村生活汙水和垃圾處理PPP模式實（shí）施要點分析
對目前農村生活（huó）汙水（shuǐ）和垃圾處理項目，無論是從（cóng）政策導向還是現實選（xuǎn）擇上，PPP模式都具備其獨特優勢。但是在項目設計和實施操（cāo）作過程中，還（hái）需要關注以下問（wèn）題（tí）：
1.合理確定邊界條件，風險共擔
農村各地區區域差別較大，需按照地區差異（yì），因地（dì）製宜采用適合（hé）的技術（shù）和處理模式（shì），合理確定項目合（hé）作邊界條（tiáo）件、合作內容，明確政府（fǔ）和社會資本的責權利的劃分，確定政府和社會資本的風險承擔方式，合理（lǐ）共擔（dān）風險。
2.高（gāo）效區域統籌安排
農村生活汙水和垃圾處理（lǐ）項目往（wǎng）往（wǎng）投資額（é）較（jiào）小，居民住宅區域分散（sàn），無法形成規模效益，若按各行政村單獨立項審批實施，會導致縣域範圍內類似小型項（xiàng）目居多，前期費用翻（fān）倍增加。因（yīn）此政府應由旗縣相關主管部門統籌安排，成立項目實施（shī）領（lǐng）導小（xiǎo）組，將農村生活汙水和垃圾處理項目（mù）整體打包，將縣域（yù）範圍內的農村生活汙水和垃圾處理項目進行捆綁實施，統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理，提升項目的（de）規（guī）模效益（yì），提高項（xiàng）目收益能力，吸引實力過硬的社會資本。而且采用項目整體打包立項的辦法，還可以降低前期各類谘詢費用，節省人力、物力，提高審批、實施效率。
3.理清土地供應問（wèn）題
農（nóng）村土地是集體所有、依法由農民集體使用的耕（gēng）地、林地（dì）、草地，以及其他依法用於農業的土地，簡稱為農地。農村生活汙水和垃圾處理PPP項目用地多數集中在居民聚集區，單（dān）個項目體量小，占地選址零星分散，不符合土地利用整（zhěng）體規劃，根據《關（guān）於深入推進農業供給側結構性改革做好農（nóng）村（cūn）產（chǎn）業融（róng）合發展用地（dì）保障工作的通知》中（zhōng）關於 “鄉(鎮)土地利用總體規劃可以預留少量(不超過5%)規（guī）劃建設用地指標，用於零星分散的單獨選址農業設施（shī）、鄉（xiāng）村設施等建設”的規定，項目實施可利（lì）用預留建（jiàn）設用地指標（biāo）解決（jué）土地供應指標問題。
4.加強政府專項資金整合
目（mù）前農村生活汙水和垃（lā）圾處理項目，由水務、發改、環保、住建等多個行業主管部門分管，均有各類政府專項資金，可以用於項目建設和運營補貼支（zhī）付，縣政府在整合（hé）項目的（de）同時，也可以整合（hé）不同渠道下達的專（zhuān）項資金，根據其建設內容、來源和用途要求，合理規劃安排，利用好各項補助（zhù）資（zī）金，提高（gāo）專項資金使用效益，減輕財政支付壓力。
5.完善定價調價機製
當前農村生活汙水和垃圾處（chù）理的價格形成機製不完善，汙水垃圾處（chù）理農戶繳費製度推廣尚有一定難度。因此積極探索農戶繳費、村集體補貼、財政補助相（xiàng）結合的（de）付費機製，綜合考慮建設運營成本、財政承受能力、農村居民意願，合（hé）理確（què）定服務價格水平和補償（cháng）機製，是此類項（xiàng）目（mù）的難點問題（tí）。
6.建立合理的運營補償機製
農村生活汙水和垃圾處理項（xiàng）目，在（zài）誰汙染、誰治理、誰付費無法推行的情況下，設置合（hé）理的項目回報機製，對於項目成功落地至關重要。對（duì）於財力不足的（de）縣，一方（fāng）麵，地方（fāng）政府應加大財政資金傾斜力度，統籌政府各類資金，支持農（nóng）村生活汙水和垃圾處理。另一方麵，結合垃圾的資源化利用，增（zēng）強項目的經營性，通（tōng）過經營性收入（rù）的提升，提高項目盈利能力。有條件的縣可（kě）以將農村生活（huó）汙水和垃圾處理與產業、園區、鄉村旅遊等進行捆綁，實行一體化開發和建設（shè），增加運營第三方（fāng）收益來源。
7.充分調動農民（mín）參與積極性（xìng）
農村生活汙（wū）水和垃圾處理，與農民的利益息息相關，項目設（shè）計應充分考慮（lǜ）調動農民參與積極性。鼓（gǔ）勵社（shè）會資本與村鎮村民自治組織、新興農業經營主體密切合（hé）作，引導農（nóng）民參與項目（mù）規劃（huá）和實施，推行村莊保潔（jié）員製（zhì）度，通過分散式汙（wū）水垃圾的資源化利用，為農民提供肥料和能（néng）源，使農民得到實惠，完善與農戶的利益聯結機製，建立長期穩定的合作關（guān）係。
8.加（jiā）強績效監督（dū）考核
為確保農村（cūn）生活汙水和（hé）垃圾處理項目長期穩定運營，應加強項目的運營績效考核，建（jiàn）立績效考核與付費掛鉤機製（zhì）。通過建立戶、村、鎮、縣(旗)的多級監督管理（lǐ）考核機製，設立績效考核（hé）小組，確保項目穩定運營，提高（gāo）項目運營（yíng）的效率和（hé）效果。
